《中华人民共和国民法典》第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源，保护生态环境。”这也是预防性水环境保护的重要原则，为积极实现经济发展与生态保护之间的平衡关系奠定了坚实基础。民法典在预防性水环境保护的基本原则、预防性水环境保护责任基本框架、侵权人预防性水环境保护责任，以及相关法律规则衔接等方面作了基础性规定。

2021年12月印发的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出，要“完善生态环境保护法律法规和适用规则，在法治轨道上推进生态环境治理”。因此，有必要厘清责任主体、代履行费用等相关概念，以专项基金制度保障预防性水环境保护费用的支付与交纳，进一步推进绿色发展。

民法典总则部分构建预防性水环境保护责任基本框架

民法典总则“民事责任”一章第一百七十六条、第一百七十九条、第一百八十三条和第一百八十七条规定，“代理”一章第一百六十一条、第一百六十二条和第一百六十三条规定，明确了预防性水环境保护责任主体的确定方法、预防性水环境保护责任的主要方式、自行或通过代理承担责任、处置费用或损失的赔偿与补偿、责任主体以其财产承担民事责任、行政责任、刑事责任时的协调安排等，由此构建了预防性水环境保护责任基本框架。

责任主体的确定方法。根据民法典第一百七十六条的规定，民法典分编和相关专门立法均可确定预防性水环境保护责任主体。例如依据民法典第一千一百六十七条的规定，侵权人为责任主体；依据《中华人民共和国海上交通安全法》第五十一条的规定，碍航物的所有人、经营人或者管理人为责任主体；依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条、第八十六条、第九十条、第九十四条的规定，相关违法行为人为责任主体。

保护责任的主要方式。根据民法典第一百七十九条的规定，预防性水环境保护责任的主要方式有停止侵害、排除妨碍、消除危险等。专门立法通常规定预防性水环境保护的具体措施，由相关职能部门对责任主体提出时间、规范等具体要求，并以行政处罚等方式督促责任主体快速、合规地履行责任。

责任主体自行或通过代理承担责任。责任主体可以自行采取预防性水环境保护措施，支出处置费用，承担因该预防性措施而产生的进一步损失。依据民法典第一百六十一条、第一百六十二条和第一百六十三条的规定，责任主体可以根据需要委托他人代为履行，从而将潜在的行为给付义务转化为实际的财产给付义务。为防止因责任主体未能立即或按期履行预防性水环境保护责任，使得生态破坏、环境损害实际发生或扩大，专门立法规定由相关职能部门“采取相应措施（如海上交通安全法第五十一条之规定）”“代为捕回（如长江保护法第八十五条之规定）”“代为治理（如水污染防治法第八十五条、第九十条、第九十四条之规定）”等，其所产生的费用由责任主体承担。这实为法定代理在民法层面和环境治理层面的共同表达。法定代理同样使责任主体潜在的行为给付义务转化为实际的财产给付义务。此外，由于预防性水环境保护在人员、设备、应急操作等方面的专业性要求日益提高，相关职能部门也越来越多地寻求社会专业力量参与，根据实际情况采取更科学、专业的预防性水环境保护措施，继而产生如何赔偿或补偿社会专业力量相关费用或损失的机制安排需要。

处置费用或损失的赔偿与补偿。责任主体承担预防性水环境保护措施所产生的处置费用或损失。依其目的，预防性水环境保护措施不应以是否有实际损害为前提，也不应以风险存续时能否确定责任主体，责任主体是否愿意以及能否全面履行该责任为必要条件。为此，依据民法典第一百八十三条的规定，在没有责任主体、责任主体逃逸或者无力承担上述财产给付义务时，因采取预防性水环境保护措施而支出费用或遭受相应损失的主体，可以作为此项费用或损失的受害人，向因该预防性水环境保护措施而获益的受益人请求补偿，受益人对此应当给予适当补偿。长江保护法第七十五条、《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十六条等规定作出的资金安排也体现了这一理念。

同时承担民事、行政、刑事责任时的协调安排。责任主体的预防性水环境保护责任从行为给付型义务转化为财产给付型义务时，该民事责任可能与该责任主体因同一行为而应承担的金钱给付型行政责任、刑事责任存在竞争关系。在这种情况下，依照民法典第一百八十七条的规定，责任主体的财产应优先用于承担预防性水环境保护责任。这进一步凸显坚持将生态环境保护作为实现人与自然和谐共生重要基石的依法治国理念。

民法典侵权责任编及相关司法解释细化侵权人预防性水环境保护责任

明确将采取停止侵害、排除妨碍、消除危险等预防性措施列为侵权责任。根据民法典第一千一百六十七条的规定，侵权人的侵权行为危及他人人身、财产安全时，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。结合民法典第一千二百二十九条的规定，因环境污染、生态破坏遭受损失的一般民事主体可以向侵权人提出采取预防性措施或支付相关费用、赔偿相关损失的请求。

明确由环境侵权的被侵权人向侵权人主张预防性水环境保护措施的合理费用。根据《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（简称《海洋自然资源与生态环境损害司法解释》）第七条第一项的规定，预防措施费用是为减轻或者防止海洋环境污染、生态恶化、自然资源减少所采取合理应急处置措施所发生的费用。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（简称《环境侵权责任司法解释》）第十五条的规定，被侵权人为防止因污染环境、破坏生态遭受财产损失、人身损害，或者防止损害扩大，采取必要的预防性水环境保护措施时，可以就采取该措施所产生的合理费用支出，向侵权人提出赔偿请求。

明确由国家规定的机关或者法律规定的组织向生态环境侵权人提出预防措施相关请求。根据民法典第一千二百二十九条、第一千二百三十五条、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（简称《生态环境损害赔偿司法解释》）第十四条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称《环境民事公益诉讼司法解释》）第十九条的规定，有关机关或组织有权请求侵权人采取应急性预防性措施、承担因实施应急方案、清除危险以及为防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

允许实际支出应急处置费用的机关向生态环境侵权人主张实际支出的应急性预防性水环境保护费用，明确了承担行政职能与提出民事主张之间的衔接关系。根据《生态环境损害赔偿司法解释》第十九条的规定，在实际发生应急性预防性环境保护费用情况下，如果提起生态环境损害赔偿诉讼的相关部门、机构没有主张该应急处置费用，则针对该损害生态环境行为而实际支出应急处置费用的机关可以主张该应急性预防性环境保护费用。专门立法赋予相关行政职能部门监测水环境风险状况，采取应急性预防性措施，督促责任主体及时采取预防性措施等职能。由此产生的合理费用应当由责任主体承担。

确定职能部门就应急性预防性水环境保护费用向侵权人提出索赔的民事诉讼和赔款入库机制。职能部门使用财政资金采取预防性水环境保护措施的，也可以根据民法典有关民事责任、侵权责任的规定，以及《生态环境损害赔偿司法解释》和《海洋自然资源与生态环境损害司法解释》，通过民事诉讼程序以及公益诉讼等，向生态环境侵权人主张偿付应急性预防性环境保护费用。同时，《海洋自然资源与生态环境损害司法解释》第十条规定，人民法院判决责任主体赔偿海洋自然资源与生态环境损失的，可以一并写明相关职能部门在受领赔款后应当向国库账户交纳所受领的相应款项。

落实预防性水环境保护责任的两点建议

进一步落实预防性水环境保护责任，提高事前处置效益，加强水环境保护，可以从以下两个方面入手：

责任主体包括侵权人和造成水环境安全风险的民事主体。民法典侵权责任编和环境保护法、水污染防治法等均将实际造成“损害”作为构成侵权行为和承担排除妨碍、消除危险等责任的前提。前述《生态环境损害赔偿司法解释》《环境民事公益诉讼司法解释》和《环境侵权责任司法解释》也以发生侵权损害为承担预防性水环境保护责任的前提。因此，相关当事人容易忽视事前预防，不利于及时采取有效措施防止生态环境损害的发生和扩大，特别是发生安全事故可能带来水环境生态损害威胁的情形，应当在安全事故发生时即采取必要的预防性措施。措施采取得当是预防性水环境保护责任的理想状态，而不应成为责任主体不承担水环境保护责任的理由。

《海洋自然资源与生态环境损害司法解释》第十二条第二款规定，在海上或者沿海陆域内从事活动，对我国管辖海域内海洋自然资源与生态环境形成损害威胁，为此采取预防措施以及主张支付相关费用的，可以参照该司法解释。王利明教授提出，民法典第一千一百六十七条可以适用于环境和生态侵权。该条所规定的预防性责任无须证明损害的发生，也不以过错为要件，更有利于预防性责任的适用，以避免损失的现实化。因此，可以对民法典第一千一百六十五条、第一千一百六十六条和第一千一百六十七条作必要的扩张性司法解释，依照应急需要确定责任主体，采取预防性水环境保护措施。水环境保护与治理具有较高的专业性和联动性，有必要进一步明晰应急处置的条件，构建应急处置专业评估机制，科学合理地衔接水环境保护应急处置需求与行政职能的关系。

明晰代履行费用的民事本质，以专项基金保障预防性水环境保护费用的支付与交纳。实践中，涉及代履行的民事案件数量较少。有观点认为，行政代履行的主体不平等，代履行费用不宜在民事诉讼中解决。与此不同的是，有的民事追偿案件中，环保局就所垫付的款项向责任主体成功追偿；有的环境公益诉讼中，法院判令责任主体限期履行水环境保护义务，逾期不履行的应立即向法院指定账户支付确定金额，以偿付其他单位的代履行费用。实践中，行政职能部门对此类行政强制和代履行有所顾虑，担心出于保护生态环境、受害人利益和履行水环境保护行政职责的本意进行应急性处置会成为被告，或者为筹措、索偿相关费用影响履行正常行政职责的人力物力。建议明晰预防性水环境保护代履行费用具有民事本质。通过专项基金，专门处理预防性水环境保护责任主体从行为给付义务转换为财产给付义务的款项往来与相关事务，以及在无责任主体、责任主体逃逸或无力承担责任等情形下偿付预防性水环境保护费用、损失等事务，提高专业性和及时性。使行政职能部门合理脱离应急性预防性水环境保护的代履行费用、损失的筹措、支出与偿付事务，提高行政执法效能。

（第一、第二作者单位为宁波大学法学院，第三作者单位为自然资源部海洋发展战略研究所）